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跨国公司如何影响中国行政规制政策*宋华琳（南开大学法学院，教授、博士生导师）摘要跨国公司通过参加座谈会、听证会，直接接触行政官员，接触行政机关及其事业单位，通过对专家及传媒的利用，通过对公益事业的参与，来对政府规制体系施加影响。跨国公司日渐成为中国行政治理网络的一部分。应建构开放、反思、多元的政策形成程序，强化对规制政策的合法性、必要性和合理性论证，规范跨国公司和行政部门的联系。关键词跨国公司；行政规制；行政法；行政程序；政企关系引言自20世纪始，经济、市场、产品和贸易的全球化，使得人类的活动超出了国家的范围，建立起了全球社会，在这个社会的范围内，现有的民族国家构成体仍作为相对独立的结构单位而存在。[1]一国的行政法治，一国的具体行政法律制度，也要受到全球化、全球治理网络的影响。在治理网络中，政府不是高高在上发号施令的角色，而是一个行动者，与其他主体合作，动员和聚合分散的资源，达成共识，形成政策方案，进而实现行政任务。[2]在全球规制治理网络和一国政策网络中，跨国公司发挥着极其重要的作用。跨国公司最初的形态产生于年至年间，当时一些大企业开始在海外设立分部并进行直接投资。进入新世纪之后，随着信息化的发展，可以更快速、便捷地远距离传递数据、文本和图像，使得跨国公司更容易根据市场、资源、效率以及战略性资产等因素，来决定其在全球范围内的生产布局。跨国公司成了全球经济网络的中心，现代经济增长的重要动力。[3]现实是“世界最大的个经济体中有一多半是企业，而不是国家。通用汽车公司的营业额超过了南非的国民生产总值，丰田汽车公司的营业额则超过了挪威的国民生产总值。”[4]跨国公司在研究开发、生产和经营活动中日益认识到，影响政府规制法律制度的创设、修改和实施，对其持续发展具有至关重要的意义。因为设定准入资格条件的宽与严，会影响它们是否能、何时能从事相应活动，将新产品投放上市；政府价格、税收、外贸等领域产业政策，对其业务发展具有实质性的意义。政府规制的法律体系是否统一，政府规制体制是否明晰，规制职能是否交错，规制风格是严厉还是宽松，规制能力是有力还是孱弱，规制程序是透明还是神秘，都直接影响跨国公司的商业环境和经济绩效。跨国公司在全球不同国家和地区，有着一致的目标。但各国的行政规制体系可能各不相同。公司的行动是跨国界的，公司的行为往往以该公司母国的法律规范为依归，形成了公司的实践规则与内部管理惯例。出于降低合规成本，获得比较竞争优势等考虑，跨国公司会努力影响中国行政规制政策。相对于中小企业而言，跨国公司有相对宽裕的人力和财力资源，掌握经济与技术的专有秘密，他们持有更多激励去参与公共政策议程设定，去努力影响规制政策实体内容的形成。[5]中国行政规制法律制度的晚近发展，正日益感受着跨国公司的压力和影响。笔者试图通过能公开搜集到的实证性素材，围绕跨国公司和政府关系这一论题展开写实性的描摹，来分析跨国公司以怎样的组织形态，利用怎样的正式和非正式的途径，如何来影响中国的政府规制体系，又如何从程序面和实体面，来规范跨国公司和行政机关之间的关系，使其走上规范之途。一、跨国公司参与行政规制政策的组织形态绝大多数跨国公司努力就政府规制的法律和政策发表自己的见解，施加自己的影响。跨国公司可以通过自身的公共事务部或政府事务部、法规事务部，也可以通过行业协会，来试图影响政府规制法律制度。如果某个问题对同行业内部所有公司都产生影响，这时经济性联合组织就会发挥更大的作用；但如果某个问题只是对某一公司产生了独特的影响，或者将该公司置于和其他公司对立的地位，那么，跨国公司要更倚重自己的公共事务部，来发出声音，表达自己的诉求。[6]（一）跨国公司自身

大多数在华跨国公司都非常