摘要：战后日本对非援助经历了一个动态调整的过程，冷战期间主要以获取经济利益为导向，冷战后开始注重通过援助非洲谋求政治利益，而近年来，随着日本财政状况日趋严峻以及非洲投资价值的凸显，日本对非援助出现了明显的经济利益回归趋势，开始由“援助非洲”向“投资非洲”转变。在这种背景下，为了给日本企业在非洲创造良好的投资环境，日本政府力求以政府开发援助为手段，重点援助非洲国家推进基础设施建设以及法律制度整备，试图以此完善非洲的区位条件，促进日企投资并带动国内经济增长。在中国推进“一带一路”建设的背景下，中日两国可在援非领域加强协调与合作。

关键词：日本对非援助;东京非洲开发会议;对非投资;高质量基础设施建设;中日合作

作者简介：潘万历,法学博士,大连外国语大学日本语学院讲师;白如纯,法学博士,中国社会科学院日本研究所研究员;吕耀东,法学博士,中国社会科学院日本研究所研究员。

文章来源：《现代日本经济》年第3期

政府开发援助(ODA)是经济合作与发展组织(OECD)下属的发展援助委员会(DAC)成员国面向发展中国家提供的一种经济援助[1]。在日本的对外援助系统中，非洲占据着重要地位。作为日本维护和增进国家利益的重要手段，其对非援助在战后的不同阶段，以不同的形式反映着日本的战略诉求，经历了一个动态的战略性演进过程。与此同时，非洲也是中国的重点援助对象，在中非关系日益紧密以及“一带一路”建设的背景下，中日两国在援非领域也存在一定的共同利益与合作空间。

一、对非援助1.0:冷战时期以经济利益为导向的对非援助日本是较早对非洲提供政府开发援助的国家之一。早在20世纪60年代，随着非洲各国相继独立和日非贸易的不断发展，日本便开始通过提供援助的方式来缓解日非贸易不平衡问题[2]。如表1所示，年日本分别向尼日利亚、坦桑尼亚、肯尼亚和乌干达提供了日元贷款，这是日本首次向非洲地区提供贷款。但一直到20世纪70年代初，日本对非ODA在其对外援助总额中仅占非常小的一部分，援助年份不连续且集中在个别国家，绝大部分的援助份额仍集中在亚洲地区。20世纪70年代发生的石油危机使日本政府深刻认识到，高度依赖海外能源资源的日本经济具有先天的脆弱性，如何运用自身经济实力保障本国经济的可持续发展成为日本政府开发援助的新课题[3]。面对石油危机引发的混乱，日本开始认识到自然资源丰富的非洲的重要性[4]。可以说，石油危机成为日本对外援助发生转变的重要契机，援助过度集中在亚洲地区的情况开始转变。出于维护经济安全的考虑，日本对非援助的范围和金额都呈现出增加的趋势，援助对象开始逐渐覆盖非洲，对非洲援助占日本对外援助总额的比重也逐步上升，非洲逐渐成为日本对外援助的重点地区并一直延续至今(参见图1)。然而，对非援助的持续增长并不代表非洲在日本外交战略中的地位有了实质性的提升，其很大程度上是日本对外部危机作出“应激反应”后，基于国家发展战略而进行的适度调整。整个冷战期间，日本援助非洲的主要目的没有发生根本性改变，始终以追求经济利益为主，具有明显的资源指向性和为贸易平衡服务的色彩。从—年的援助实绩(参见表2)来看，日本对非援助主要集中在一些资源丰富或者有地区影响力的国家。—年日本对埃及、肯尼亚、摩洛哥、加纳等十国的援助总额高达.58亿日元，占同期对非援助总额的近七成，凸显出日本在石油危机后急需实现能源进口多元化，通过援助非洲获取能源资源以保障本国经济安全的战略诉求。与此同时，由于日本与非洲各国分属发达国家和发展中国家，双方贸易虽有互补性，但与主要出口资源、农产品的非洲相比，以汽车、机械设备等为主要出口产品的日本明显占据优势，导致双方贸易长期处于不平衡的状态。石油危机后，即使日本加大对非洲能源资源的进口力度，也很难从根本上改变非洲在日非贸易中的弱势地位。因此，增加对非援助成为日本缓和非洲国家不满、缓解贸易不平衡的重要方式。总体而言，冷战期间日本对非援助处于一个起步和调整的初级阶段(1.0)。虽然期间受石油危机的影响，援助对象国和援助总额有所增加，援助动机也兼具配合美国全球战略、防止非洲国家倒向苏联等色彩，但经济利益始终是日本对非援助乃至对非外交的重要推动力。一个典型的例子便是日本与南非的关系。南非是日本对非外交的基轴，日本与南非一直保持着密切的贸易关系。冷战期间，日本曾长期不顾非洲国家和国际社会的反对，坚持与奉行种族隔离政策的南非发展贸易关系。而对于非洲国家的不满，日本则通过援助的方式予以缓和。如果将日本在非洲的国家形象视为一种重要的“政治利益”的话，很显然，冷战期间的日本对非外交中的“政治利益”是让位于“经济利益”的。而直到冷战结束后，随着争做“政治大国”被提上外交议程，日本才开始采取措施弥补这一举动对其国际形象所造成的负面影响。因此，冷战期间“政治利益”尚没有成为日本对非外交的主要诉求。究其原因在于，战后日本确立的“安全上依靠美国，集中力量优先发展经济”的“吉田路线”以及美苏两极格局的体系结构从根本上限制了日本对政治利益和军事利益的追求，决定了其包括对非援助在内的对外援助主要以开发援助理念为主，即通过提供援助来达到自身的经济目的。目前，学界在谈到日本早期对外援助时，认为日本“经济利益至上”,对外援助缺乏战略性。但早期对外援助主要着眼于经济利益，是否就必然代表其援助缺少战略性呢?需要指出的是，国家发展战略是一个动态调整的过程，由于“吉田路线”本身就是一种基于国内国际现实的战略性选择，因此，基于“吉田路线”,以获取经济利益为主要援助动机的对外援助本身就是包含战略思维的，是服务于日本国家发展战略的。二、对非援助2.0:偏向政治利益的对非援助冷战结束后，日本对非援助发生了第一次转型，开始逐步由偏重经济利益向偏重政治利益转变。究其原因，肇始于20世纪80年代的日本国家战略转型为对非援助进入2.0时代提供了关键动力。战后，在国际体系结构和国内因素的双重制约下，日本只能选择“吉田路线”作为国家发展战略。这一战略的实质是避免在安保领域投入过多资源，集中力量优先发展经济，依靠经济实力提升自身的国际地位。“吉田路线”虽然以牺牲部分国家利益为代价，但却推动了日本经济快速复兴。20世纪50年代中期，日本经济开始进入高速增长阶段，并于年超过联邦德国成为仅次于美国的资本主义阵营第二大经济体。进入20世纪80年代后，克服了石油危机的日本经济更是迎来了战后的巅峰时刻。从20世纪80年代末开始，随着东欧剧变和苏联解体，世界格局迎来了战后最大的变动期。冷战的结束导致体系结构的重压减轻，国家属性和国内因素对国家行为的影响日益加强[5]。从日本的情况来看，一方面，冷战的结束打破了日本所受的两极世界体系结构的限制，美国也要求日本在安全领域承担更多的同盟责任，这就为其扩大军事投入、追求日美同盟的对等化提供了空间。另一方面，日本国内革新政党受到东欧剧变和苏联解体的冲击，力量遭到严重削弱，难以发挥对保守势力的制衡作用。因此，国内外各种制约因素的松动，再加上得益于“吉田路线”而积累的经济实力，使日本国家战略的调整与冷战时期相比变得更具可能性，日本长期被压抑的大国化志向也得以释放。在这种背景下，实现由世界经济大国向世界“政治大国”的迈进，成为能够参与国际事务的国际国家成为日本新的外交战略定位。援助动机决定援助的路径和手段，政府开发援助作为最重要的外交工具也必须要配合日本国家战略的转型，为日本成为“政治大国”服务。在冷战后的日本援非进程中，东京非洲开发会议(TICAD)的召开可谓具有标志性意义。东京非洲开发会议是由日本政府主导，并且与联合国开发计划署、世界银行和非盟(AU)等共同举办的聚焦非洲发展的大型国际会议。尤其是年首届TICAD的召开使国际社会再次直面非洲发展面临的问题，为各国就非洲问题进行政策对话提供了平台，具有一定的开创性和积极意义。目前TICAD已经连续举办了7届，其规模和影响力逐步扩大，已成为日本宣扬自身援助理念、主导援非进程以及加强对非外交的重要平台。TICAD集中体现了日本在冷战后的不同时期援助非洲的重点内容和主要方向，是观察其对非援助及战略意图的重要窗口。其一，从会议的形式和规模来看，日本政府从一开始就致力于将东京非洲开发会议打造成一个援非多边国际性会议。第一届TICAD便有来自48个非洲国家、12个援助国以及欧共体、国际机构等的多人参会，是当时日本举办的规模最大的国际会议。此后历次会议一直保持着较大规模，参与主体也日益广泛。日本政府力求通过“规格高”“主体多”“规模大”等关键词来凸显会议的开放性、多边性和协调性。这是因为，与日非双边框架相比，通过将西方发达国家和国际机构等纳入多边援非框架，不仅有利于展现日本重视国际协调的姿态，也更易于日本向国际社会近距离彰显其所做的国际贡献。其二，至少从前3次会议(—年)的援助领域来看，日本对非援助中的经济中心主义色彩被逐步淡化，非洲民主化、经济制度改革、和平巩固、环境保护、人才培养等成为重要议题。日本通过将非洲面临的诸多发展问题纳入TICAD议程，旨在于非洲国家面前树立负责任的国际形象。日本努力改变之前给非洲国家留下的“唯利是图”的印象，希望重新获得非洲国家的信任。因此，在冷战后西方国家对非出现“援助疲劳”之际，日本通过发起举办TICAD,提出要与非洲各国构筑超越援助国和被援助国关系的“伙伴关系”,发出了重视日非关系的信号[6]。从这个角度来说，日本加大对非洲的援助也可被视为一种修复国际形象的外交行为。其三，在具体的援助方式上，日本提出了一系列与西方国家不同的主张，试图掌握援助非洲的话语权。在第一届TICAD通过的《东京宣言》中，日本就对西方国家要求非洲进行的结构调整计划提出了含蓄的批评，指出结构调整计划应该更加积极地考虑每个国家的特性[7]。实际上，日本与西方国家在援助理念方面也存在一定的差异。欧美国家更多地