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作者简介

锁利铭，南开大学周恩来政府管理学院教授，中国政府发展联合研究中心研究员；

李雪，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。

内容提要

打破“一亩三分地”的固定思维模式，是区域公共事务走向协同治理的基础。文章从“一亩三分地”的概念出发，提出目前区域治理是基于“单一行政边界”下的地方竞争“锦标赛”激励机制，难以满足公共事务日益增长的复杂性和跨界性的治理要求。根据制度性集体行动框架，地方政府间公共事务的合作是交易成本和契约风险下的理性选择行动，并在此基础上形成不同形态的网络。这些网络会受到地理相邻、政策一致性以及行政管辖关系的影响，实践中体现为地理边界、功能边界和行政边界等多重边界的共同或交叉影响。文章以长三角城市群大气污染跨域府际合作治理为观察对象，分析了不同边界机制嵌套关系的作用。在此基础上引出对区域治理变革问题的思考，即区域治理如何从单一行政边界治理走向多重边界治理，其中边界的“形成、范围、强弱、弹性、演化、耦合”等问题值得深入研究。

一、

“一亩三分地”思维定式与单一边界的困境

由于外部性的广泛存在，生态环境问题成为典型的区域公共事务治理难题。近年来，随着工业化、城镇化进程的超速发展，大气污染问题成为经济社会普遍的热点与难点，尤其是其连片性、传染性与交叠性日益加剧，形成了多重空间关联效应，跨区域协同治理势在必行。面对京津冀大气污染的严峻形势与协同困境，年2月，习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上提出要“打破自家‘一亩三分地’的思维定式”，进而提出了京津冀协同发展的国家战略。这里的“一亩三分地”，就是对我国长期形成的以行政区划为边界的地方政府间竞争驱动个体增长模式的典型描述。“一亩三分地”以行政区为边界、以经济增长为目的、以府际竞争为手段，形成了一整套适用于行政区属地的制度安排，推动了我国区域经济的持续增长。然而，“一亩三分地”思维定式下，绩效对制度形成了一种正向反馈，并构成了制度的路径依赖，进而影响到经济发展之外的其他公共目标和职能，其中最重要的问题之一就是生态环境问题。于是，生态环境的跨界性与行政区的属地化管理之间形成了“边界冲突”的治理困境，进而影响到国家治理整体框架下的区域公共事务何以有效治理的重大现实问题。

党的十八大以来，随着生态文明被写入“五位一体”的总体布局，地方政府的发展任务呈现出从单一经济增长，到多重治理领域拓展的局面。生态、环境、卫生、教育等公共事务的跨界性需求，成为突破“一亩三分地”固定思维的内生动力。就生态环境而言，中央层面通过政策规划不断推动地方之间横向协同合作，相继出台了《大气污染防治行动计划》（年，简称“气十条”）、《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（年，简称“蓝天保卫战”），着重强调跨区域大气污染联防联治。除了环境治理的专项政策规划之外，跨域环境合作也成为区域协调发展战略的重要举措。比如，年《长江中游城市群发展规划》提到要建立跨区域生态文明建设联动机制，加强环境污染联防联治；年中共中央国务院的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》进一步提出深化区域合作机制，推动城市间环境治理的协调联动，构建区域基础设施体系，严格区域环境准入标准，加强区域生态环境共建共治的要求。然而，地方政府在应对大气污染时，常常面临两个关键性边界难题：一是污染边界的划定难题，大气污染的溯源与污染源解析是一项高成本的技术工作，与技术水平有着很大关系，即使地方政府有协作意愿，都可能面临着“与谁合作”的边界模糊问题；二是治理边界的绩效难题，对于地方政府而言，大气治理牵扯到经济结构转型、城市管理方式的转变以及监测，会耗费大量的人力财力，致使大气质量改善的绩效评估就变得成本高昂，以至于难于确定绩效的来源是评估对象还是其相邻区域。这两个难题深刻地影响着边界内地方政府合作对象的选择与合作机制构建，成为大气污染治理中“一亩三分地”边界困境的实质所在。

在“一亩三分地”边界困境的约束下，地方政府之间的合作形成了以单项治理功能为核心的治理边界和制度安排。例如，以污染区域为重点的“大气污染联防联控机制”；以合作交流为内容的“全国大气污染防治部际协调机制”、“长三角区域大气污染防治协作小组”以及“长三角地区环保合作联席会”等；还有以任务项目形式为支撑的灵活的专项督查、执法小组和应急领导小组等。每一个合作规划和合作机制中都有一个重要特点，即具有相对稳定的多个协作主体，但这些协作主体又不以某一个“单一行政边界”为单元，如并非来自同一个省的全部城市。这些成员城市在治理制度和机制下，一方面突破了原本辖区的“一亩三分地”单一行政边界，另一方面又形成了基于治理功能的新合作边界。对城市而言，是在上级政府的行政辖区边界内进行合作，还是寻求政策规划范围内的边界拓展，成为地方政府大气污染治理合作行为面临的重要选择，也成为“边界困境”的现实写照。

现有研究已经意识到了地方政府大气污染合作治理中的“边界困境”。易承志指出大都市区的整体性治理存在着行政区域边界与功能区域边界的不一致“边界冲突”，地方政府大气合作网络的合作范围可能是由几个行政单元组成的区域，也有可能是某个环境单元组成的生态区域。李冰强提出区域环境合作中的边界是强调以某一生态或环境单元为基础，而形成的相互联系、相互依存的统一整体。杨妍和孙涛强调“环境本身具有公共资源属性、外部性、空间外延性，这就要求区域环境治理要具备整体性”。为了破解行政区划与生态环境污染区域不匹配的边界难题，学者们指出地方政府需要建立一种跨行政区、跨行政层级的政府间合作机制来打破资源配置等级化格局，如组建区域大气污染治理政策工具的协调机构。也有学者探讨了大气污染跨区域联防联控的区域合作博弈、府际权责划分机制、区域复合行政等合作模式，并将这些合作模式表述为“跨区域大气治理合作”、“城市群大气污染治理”、“跨界大气污染治理”或“跨行政区大气治理合作”，等等。术语的差异不仅体现了学者们研究偏好的不同，也反映了大气污染治理主体在行政辖区和生态污染区域两种治理边界内的模糊应对和复杂选择。然而，现有研究依然不能绕开合作治理的前提，就是“一亩三分地”的治理边界范围是什么，这种边界思维约束程度到底有多大，进而难以解释属地化管理的边界因素和跨界合作之间的复杂作用关系。

基于以上考量，本文主要聚焦回答“一亩三分地”的边界在区域治理上的含义是什么，并以此为出发点回应现实中的行政辖区边界、地理边界和政策功能边界等共同形成的多重边界如何改变地方政府间跨域公共事务集体行动，以及多重边界的相互作用如何。从而以大气污染治理中“一亩三分地”边界现象为小切口，理解国家治理框架下的区域治理何以奏效的重大问题。

二、

地方政府的理性选择与多重边界的形成

制度性集体行动框架的分析前提是地方政府合作关系的建立是理性选择的结果，不同合作领域中的决策原则都是基于自身收益的考量，并以此形成自组织网络关系。地方政府的合作是网络决策，而网络决策的本质是地方政府通过选择谁合作，建立什么性质的合作，通过合作者的关系连接，形成一个新的合作网络。地方政府间大气污染协同治理形成的合作网络，其节点就是参与大气污染治理的各地方政府，网络连线就是地方政府之间通过实地考察交流、会议协商、签署合作协议以及建立合作机制而形成的合作关系。合作网络中的连接关系建立与合作行为的发生，受到合作收益的驱动和交易成本与契约风险的约束。合作收益主要分为集体性收益和选择性收益。集体性收益是基于合作项目的收益，受益者包含所有参与行动的合作者，主要包括规模经济和内化外部性。选择性收益则是基于参与合作的个体所能获得的差异性收益，受益者是参与者个体，主要包括社会声誉、信任累加以及影响力扩大等。对于约束条件而言，交易成本主要包括信息成本、协调成本、执行成本和监督成本，契约风险包括协调不力、背叛以及分配不合理三个方面。在理性选择的驱动下，多个地方政府的合作便形成了一种治理边界范围内的集体行动，只有在合作收益大于交易成本，并能抑制契约风险的情况下才会实现。

地方政府合作伙伴可能是同属一个行政辖区的行政边界，也可能是政策规划界定的功能边界或是地理相邻的地理边界，这三重治理边界通过交易成本生成机制影响着行动者的积极性。多重边界的“清晰”程度是各异的，奥斯特罗姆在“公共池塘资源”的研究中曾明确提出要“清晰的界定边界”。在应对公共问题尤其是在面对大气污染问题时，治理边界的划分与界定，不仅关系到相关治理主体的权责利益归属和职能划分，更关系到保障治理效果而采取的政策工具选择，明确治理边界也成为地方政府合作治理的重要前提。行政边界在一定历史时期内是固化的、明确的，而政策功能区域的边界则因治理功能差异而不同。大气污染问题的负外部性较强，在自然因素和人为因素的双重影响下污染源扩散的可控性较低，这就会滋生搭便车行为和机会主义行为，而污染物治理成本的转嫁会导致环境治理主体受益的不公平。其治理主体的范围和权责划分难以实现科学定论，大气污染合作治理的政策功能边界就相对难以确定。也就是说，行政边界的清晰程度要大于功能边界，而治理边界的明晰程度与交易成本风险的高低对应，即行政区域内合作比大气污染治理功能区域内合作的交易成本与风险更低。

从边界选择的动机来看，大气污染合作治理的行政边界是以属地考核目标为核心，以行政区划为界的大气污染治理边界。同一行政辖区的地方政府具有深厚的历史关联以及纵横交错的科层管理体制，共同构成了同辖区内地方政府合作的优势。大气污染合作治理的功能边界是指以治理问题为导向，立足大气污染外溢性的生态治理边界。地方政府之间依靠合作协议或合作机制来处理大气污染区域内的外部性，以实现大气污染治理的功能。此外，介于行政边界与功能边界之间，还存在一种更微观的治理边界——地理边界，调节着跨域大气污染合作治理。地理边界是指在地理邻近性原则下，相邻地区之间的大气污染联防联控。地理位置的相邻则会降低环境合作的执行成本，提高地方政府与周边地区合作的期望，因此，地缘关系也是地方政府构建合作关系时的重要衡量因素。总的来说，行政边界、功能边界和地理边界反映了地方政府环境合作的三种治理区域范围。行政边界、功能边界和地理边界除了为地方政府之间形成的环境合作网络提供了有效的合作对象选择依据外，同一大气污染治理区域往往会存在嵌套关系，同一行政边界或同一功能边界内，都会存地理相邻关系，也会对地方政府合作选择产生重要影响。

治理边界通过地方政府间合作的交易成本来影响合作行为决策以及最终的合作网络形成。区域大气合作治理是多元行为主体为实现区域大气污染治理目标，通过协商、沟通、谈判等合作方式，依托“联席会议”、“议事协调机制”、“合作协议”以及“共同宣言”等合作机制，打破行政边界而形成的制度性集体行动过程。然而这些基于生态区域的大气合作模式在组织合法性、政策权威性以及资源保障性上都不如传统的属地管理模式。因此，地方政府往往出于交易成本、交易风险和合作收益的衡量，探索形成边界选择不同的多种实践治理模式。在交易成本风险以及合作收益的共同作用下，三种治理边界对大气污染合作行为的影响也呈现出一定的差异。

功能边界的差异源于治理领域内在属性特征差异，也就是合作领域资产专用性和绩效可测量性的不同。现有研究指出城市群区域公共事务的特征与区域治理“边界排斥”困境存在内在关联，大气污染治理受地理条件的影响，其污染源扩散的空间关联性和不可控程度更高，利益相关主体的权责义务难以合理界定，不易形成稳定的合作关系，也很难积累起有利于实现可持续治理的合作关系资本。所以地方政府往往以大气污染重点防治区域为核心，延伸更大的治理范围。大气污染功能边界难以清晰的界定，使得地方政府在合作过程中用于权责划分与合作机制建立的协作信息成本、谈判成本以及监督成本上升。就算建立起合作协议与合作机制之后，由于信息不完全的存在容易滋生机会主义行为，大气污染合作流于形式，合作收益难以保障。相对而言，行政边界下的大气污染合作依靠行政权力的强制性驱动，权责划分相对明晰，这大大减少了合作过程中信息交流与磋商谈判的成本，省级区划内的问责考核体系也会极大降低合作的不确定性。地理边界由于地缘上的邻接性，相互之间的熟悉程度较高，能更快速地获得合作相关的信息，以供地方政府作出有效准确的决策，降低交易成本和违背合作协议的风险。由此可见，在交易成本与契约风险方面，行政边界的交易成本风险低于地理边界和功能边界。

从合作收益来看，不同治理边界下的选择性收益和集体性收益对地方政府的驱动作用有所不同。选择性收益是各地方政府在参与大气污染合作治理时个体所能获得的社会声誉、信任关系累积以及城市影响力扩散，而这些收益对于地方政府的政治资源获取和地方长远发展具有重要的贡献。这种优势对行政边界区划范围内的城市来说体现的更为直接，因为同省城市的大气污染合作治理不仅体现了地方政府对划分到自身大气污染治理目标的有效执行，更是对省级层面行政任务的积极响应，这有利于地方政府获取上级政府的资源投入与政策倾斜。因此，行政边界内的地方政府更倾向于获取选择性收益来增强地方竞争能力。集体性收益是参与大气污染合作治理的地方政府所能获得的整体收益，其