编者按：

城市让生活更美好，但同时城市也不断在经受灾难与挑战的考验，城市不仅要应对传染病、地震、暴雨、火灾等突发性灾难，还要应对环境污染、交通拥堵、基础设施不足等种种压力与挑战。越来越多的人们认识到通过建设“韧性城市”来系统化解风险、抵御灾害、应对挑战的重要性。作为新型城镇化高端智库，中国城市和小城镇改革发展中心近年来一直保持着对“韧性城市”持续深入的观察、研究，于此背景下，我们特推出“韧性城市专题”，对相关问题进行探讨并与读者分享。

本文来源：《城市发展研究》年第2期

作者：邱爱军（国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任、研究员），白玮（国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副研究员），关婧（国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国际合作部）

摘要：

随着城市面临的冲击和压力日益复杂，城市亟需转型发展。增强城市韧性是城市转型和新型城市建设的重要方向，韧性城市建设是城市可持续发展的创新模式之一。以四川德阳市为例，系统介绍了全球韧性城市项目（RC）的韧性城市定义特性、分析框架、战略编制方法及工具，并在RC体制机制创新模式基础上提出未来韧性城市研究方法亟需本土化。

引言

改革开放40年来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。城镇化率从年的20%增长到年的58%，城镇人口从1.7亿增加到7.9亿。根据世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于30-70%快速发展区间，预计到年我国城镇化水平有可能达到70%，城镇人口总数将超过10亿人。随着城市人口的增长、对土地空间、住房、就业、基础设施、教育和医疗的需求急剧增加；加之受到全球化和气候变化的影响，城市所面临的问题和风险也在增加，如产业集聚和人口集聚不同步、土地利用粗放，城市环境污染，交通拥堵，自然文化遗产保护不力，基础设施和公共服务滞后，气候变化带来的高温、干旱和暴雨等极端天气频发等。这些问题已经严重影响了城市居民的幸福和福祉，也给全球环境的可持续性带来前所未有的挑战。城市迫切需要寻找一条可持续发展的道路，可持续发展是城市转型发展和新型城市建设的重要目标[1]。

为了进一步推动全球可持续发展，年联合国发布了可持续发展目标，旨在指导各国促进可持续发展。可持续发展目标共有17个分目标，其中第11项目标专门针对城市可持续发展，提出了建设包容、安全、有韧性的城市及人类住区。年10月联合国人居Ⅲ大会进一步将“韧性城市”作为《新城市议程》的创新内容。世界银行和宜可城等国际机构也提出了建设韧性城市的框架和思路。韧性城市已经成为城市可持续发展的创新模式之一。

年，洛克菲勒基金会启动了全球韧性城市项目（ResilientCityProject以下简称RC)，在全球选择个城市进行探索实践。国家发改委城市和小城镇改革发展中心（以下简称CCUD）作为RC的战略合作伙伴，负责中国试点城市韧性城市战略编制的全程跟踪及技术指导，四川省德阳市就是项目城市之一。

RC以相同的理论与方法指导个城市的实践，并在实践中不断修正方法和工具。CCUD指导的项目案例显示RC的理论方法与工具对我国城市编制韧性城市战略具有一定的借鉴意义，故撰文与大家分享讨论。

1.韧性城市的定义及特性

1.1韧性城市定义

RC韧性城市建设首先立足城市所面临的急性冲击和慢性压力。急性冲击指对城市造成危险的突发性剧烈事件，如飓风、洪水、高温热浪、火灾、危险品事故、龙卷风、基础设施或建筑物崩塌等。慢性压力是指长期以来或者日复一日动摇城市结构，影响城市可持续发展的因素，如缺乏负担得起的住房、失业率高、贫困、基础设施老化或不足、水或空气污染、海平面上升和海岸侵蚀、宏观经济形势萧条等。所以韧性城市战略的第一个创新点是以分析城市所面临的冲击和压力为出发点，从问题导向分析城市。韧性城市的核心特点是充分认识城市可能面临的冲击和压力，分析带来的负面影响，通过制定合理规划、建设和管理措施促进城市整体功能的可持续性，提高城市应对冲击和压力，并从中恢复更新和增长的能力[2、3、4]。

RC将城市韧性定义为城市中的个人、社区、机构、企业和系统在各种慢性压力和急性冲击之下存活、恢复适应和持续发展的能力。城市韧性越强，城市应对各种挑战与危机的能力越强，城市的可持续性越强[2]。

1.2韧性城市的特性

城市需要能够衡量自身应对特定冲击和压力的水平，制定积极的综合措施应对挑战，提升应对效果，在长期或短期内改善城市状况，保障城市居民的利益，实现可持续发展。RC实践启示，韧性城市应具有反思力、随机应变性、稳健性、冗余性、灵活性、包容性和综合性七大特性。

反思力和随机应变性。反思力指城市应该经常进行反思，吸取以往的教训，总结各国城市的好经验好做法。随机应变性是指城市能根据自身的具体情况调整修改城市建设标准和规则，科学指导今后的城市决策。

稳健、冗余和灵活性。稳健性要求制定明确严格的规划编制和管理流程，采用定量和定性分析方法，指导城市因地制宜制定韧性发展战略，确保城市能够应对各类挑战。冗余是指城市管理者有意识地准备数量充足的设施和资源，应对突发性事件所导致的短缺，冗余还意味着多样性，即预备多种方式满足既定需求。灵活性要求城市积极引进新技术、新理念和有益经验，当形势变化或危机突发时，城市可以采用可替代的策略应对危机。

包容性和综合性。包容性强调城市应广泛征求公众意见，听取最容易受到冲击和压力影响的利益相关方意见，确保战略措施对应多个利益相关方和部门的韧性需求。综合性要求城市各相关主体应协同合作，注重城市资源分享、确保韧性措施之间的相互支持，应对多领域冲击和危机，促进城市可持续发展[2、5、6]。

2.韧性城市定性分析框架

为了帮助城市提升韧性，首先要对城市的韧性水平进行评估。在洛克菲勒基金会的资助下，年奥雅纳公司通过文献对比、案例研究和利益相关方访谈，构建了RC韧性城市定性分析框架（简称RC韧性框架）。RC韧性框架以全球个城市的案例为基础，并根据其层次、范围和相互关联性，提出了4个维度，即健康及福祉、经济及社会、基础设施及环境、领导力及策略，并具体化为12个主因子和50个次级因子，试图全面反映城市应对各类冲击和压力的水平和能力。

RC韧性框架提供了一个理解城市复杂性及城市韧性驱动因子的视角。通过韧性框架，各个城市能够评估自身的韧性水平，识别主要的薄弱领域，设计行动和项目，提升城市韧性。城市韧性框架同时还是一个对比分析的平台，各个城市用统一的框架和指标衡量城市韧性，使得各个城市能够分享知识和经验[5]。

图1RC韧性框架图

2.1维度Ⅰ健康及福祉

维度Ⅰ包括满足基本的生存需求、支持民生和就业、保障公共卫生服务三个主因子。

满足基本的生存需求，要求城市为居民提供高效、公平和包容性的房屋，安全、稳健和包容性的能源和水，安全和负担得起的食物。

支持民生和就业，要求为失业者提供具有包容性的劳动力政策支持和基准水平的社会保障，根据就业市场需求提供相关培训，并在遭遇冲击后提供具有包容性的政策保障和劳动者权利，提供具有持续、灵活、创新及包容性的营商环境，促进本地企业发展与创新，在遭遇冲击后提供具有包容性的资金获取机制，以及灵活的救助措施。

保障公共卫生服务，要求城市具有基础性的保健服务，同时具有适当的医疗能力（包括设施和人力资源）与处理突发事件的能力，面对突发性事件有灵活的应对措施和管理措施[5]。

2.2维度II经济及社会

维度II包括促进凝聚力与社区参与，保障社会稳定、安全和公正，促进经济繁荣三个主因子。

提升凝聚力与社区认同感，要求城市具有包容性的社会管理和结构（包括家庭和社区），通过梳理地方认知和文化，促进人们的的社区归属感和城市认同感，同时积极开展公众参与，让城市内更多的民间团体（社区）参与城市发展和治理。

保障社会稳定、安全和正义，要求城市通过各项措施和制度威慑犯罪行为，防止腐败，提升政府公信力，创造安全可靠的城市环境，并建立强大、包容、透明的体系和法律保障措施。

促进经济繁荣，要求城市建设有竞争力的、灵活的，多元化的地方经济，通过制定持续性的产业规划保障经济发展，实现城市财政收入多元化，保证城市在遭遇冲击和压力时有充足的资金保障城市运转。城市自身经济社会环境良好，可以获得多元、充足的内部投资，积极参与区域经济分工，在更广泛的经济体系中建立更强大和集聚的经济联系[6]。

2.3维度Ⅲ基础设施及环境

维度Ⅲ包括提供并提升保护性自然资产及人工资产，保障关键业务的连续性，提供可靠的通信和交通设施三个主因子。

提供并提升保护性自然资产及人工资产，要求城市有有效的保护自然资源和生态环境的政策，实施强有力的措施，保障电力、通信等关键性基础设施的安全，基础设施能提供多样性的资产和服务，满足交通、能源、水和垃圾处理等应急需求。

确保关键业务的连续性，要求城市制定应急与恢复计划,强大且集成的资产监控、维护和更新计划，洪水、暴雨风险管理机制，确保突发事件发生时，关键基础设施储备充足，能够多元和灵活地应对危机。生态系统和环境资产的管理和修复要具有全面性、适应性和灵活性。

提供可靠的通信和交通设施包括提供多模式、相互衔接的交通网络，多元化城市公共交通设施，与其他城市和区域构建交通和物流连接，有稳健、多元、包容性的通信网络和应急信息系统[7]。

2.4维度Ⅳ领导力及策略

维度Ⅳ包括提升领导力及有效管理，赋权广泛的利益相关方和促进长远和整体规划三个主因子。

提升领导力及有效管理，要求城市利益相关方参与城市决策，增进城市内部的包容性和建设性合作，中央、省、地方之间进行有效沟通与合作，城市政府的决策透明、包容、具有整体性，并可以灵活、有效地处置应急情况。

赋权广泛的利益相关方，要求增强公众参与的普及性，增强公众的风险意识，让利益相关方参与韧性城市的建设，综合监控潜在危险，保证及时、可靠、包容性的警报发布，对于当地政府和公民之间的沟通与协调机制要兼顾包容性，综合性和透明性，增进城市内部和城市之间的知识分享[8]。

促进长远和整体规划，要求城市战略和规划的相关数据定期更新，指标要定期监测，根据发展需求定期更新城市发展规划内容并根据实际风险制定相关的建筑规范和标准[2、6]。

3.韧性城市定量分析工具

RC不仅为试点城市提供定性诊断分析支持，还研发了定量分析工具。RC定量分析工具改进了传统战略规划编制过程中定性分析多行动措施针对性不强的问题。定量分析工具在提高战略科学性和措施精准性方面发挥了积极的作用。一方面基于RC韧性框架，将公众参与意见、城市现有行动方案进行定量化分析和可视化表达，为韧性城市战略重点任务制定提供科学的参考依据；另一方面坚持韧性特性和实现多元目标的原则，对城市行动措施、方案进行筛选，确保行动方案的精准性和可操作性。下面以德阳市为例介绍RC定量分析工具及其应用。

3.1城市韧性认知分析工具

城市韧性认知工具的核心是以RC韧性框架为基础，将利益相关方对城市发展的评价和建议进行定量化分析和表达。工具包括输入和输出两个部分，输入部分要求对利益相关方的意见进行简要描述，根据RC韧性框架所列出的因素进行分类统计，明确利益相关方所提问题归属于哪一类主因子和次级因子，并将所提问题按